| | |
A | A | A
Poniedziałek, 7 listopada 2011

Eksperci o możliwości szacowania skutków i kosztów regulacji

Spotkanie w ramach cyklu „Sprawne i służebne państwo”   |   Spotkanie w ramach cyklu „Sprawne i służebne państwo” Spotkanie w ramach cyklu „Sprawne i służebne państwo” Spotkanie w ramach cyklu „Sprawne i służebne państwo”

W poniedziałek, 7 listopada 2011 roku w Pałacu Prezydenckim odbyło się kolejne seminarium eksperckie w ramach cyklu „Sprawne i służebne państwo”, poświęconego systemowi stanowienia prawa w Polsce.

 

Uczestnicy seminarium zatytułowanego: „Ile kosztuje złe prawo? Możliwości szacowania skutków ekonomicznych funkcjonowania prawa” skupili się na próbie odpowiedzi na następujące pytania: „Czy i gdzie powinien być uregulowany wymóg opracowania oceny skutków regulacji?”; „Czy badania oceny skutków regulacji mają obejmować całość tworzonego i zmienianego prawa?”; „Czy istnieje uzasadnienie dla różnicowania wymogów w przygotowywaniu oceny skutków regulacji ze względu na podmiot korzystający z inicjatywy ustawodawczej, a jeśli nie, to jak prawnie zobowiązać do opracowania oceny skutków regulacji wszystkie podmioty wyposażone w prawo inicjatywy ustawodawczej?”; „Na jakim etapie powinna być dokonywana ocena skutków regulacji (założenia, projekt, każda istotna zmiana projektu)?”; „Jak instytucjonalnie ukształtować system oceny skutków regulacji, aby zapewnić jednolitość metodologii i obiektywizację wyników (jedna instytucja rządowa czy niezależne ośrodki zewnętrzne)?”; „Jakie jest miejsce oceny skutków regulacji w działalności regulacyjnej jednostek samorządu terytorialnego?”.

 

Dyskusję uczestników poprzedziła prezentacja autorstwa profesora Włodzimierza Szpringera pt.„Ocena Skutków Regulacji. Wprowadzenie do Metodologii”, w której nakreślone zostały podstawowe założenia i problemy związane z OSR.

 

Z zaproszenia do udziału w spotkaniu skorzystali: Małgorzata Molęda-Zdziech (Obywatelskie Forum Legislacji), Katarzyna Urbańska (PKPP „Lewiatan”, Kongres Przedsiębiorczości), Mieczysław Bąk (Krajowa Izba Gospodarcza/Kongres Przedsiębiorczości), mec. Krzysztof Bramorski, dr Marian Liwo (Wyższa Szkoła Informatyki i Zarządzania w Rzeszowie), Grzegorz Makowski (OFL), Witold Michałek (OFL), prof. Zygmunt Niewiadomski (Szkoła Główna Handlowa), Janusz Paczocha (Instytut Ekonomiczny NBP), dr Ryszard Piotrowski (Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego), dr Wojciech Rogowski (Szkoła Główna Handlowa), Tomasz Schimanek (OFL), prof. Włodzimierz Szpringer (Szkoła Główna Handlowa), Grzegorz Wiaderek (Instytut Spraw Publicznych), Mirosław Wróblewski (Dyrektor w Biurze Rzecznika Praw Obywatelskich), dr Tomasz Zalasiński (OFL), prokurator Edward Zalewski (Przewodniczący Krajowej Rady Prokuratury) i Grzegorz Ziemniak (OFL).

 

Uczestnicy spotkania byli w większości zgodni, że sporządzenie oceny skutków regulacji powinno być obowiązkowe dla wszystkich podmiotów korzystających z prawa inicjatywy ustawodawczej. Co do metody wprowadzenia tego wymogu do systemu prawa powszechnie obowiązującego pojawiły się głosy, że mogłoby się to odbyć z wykorzystaniem rozporządzenia Rady Ministrów, a może nawet w drodze ustawowej. Mając na uwadze fakt, iż większość ekspertów nie widzi powodów rozróżnienia wymagań w zależności od inicjatora aktu legislacyjnego, możliwe wydaje się także dokonanie stosownych zmian w regulaminie Sejmu i Senatu. Zdaniem uczestników, na poziomie samorządowym każda jednostka samorządu terytorialnego powinna dokonywać OSR w odniesieniu do tworzonych przez siebie aktów prawa miejscowego.

 

Należy podkreślić, że w dyskusji pojawiła się opinia, że wymóg dokonywania oceny skutków regulacji jest już zawarty w Konstytucji RP. W preambule do niej stwierdzono bowiem, że instytucje publiczne mają działać rzetelnie i skutecznie, a zgodnie z orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego preambuła ma walor normatywny. Kwestia OSR jest uregulowana również w regulaminie Sejmu. Możliwe, że wskazana byłaby natomiast regulacja na poziomie ustawowym, określająca główne kryteria oceny skutków regulacji, nie tylko o charakterze finansowym, ale także w odniesieniu do zgodność z Konstytucją i prawami człowieka. Głównym kryterium oceny aktów prawnych powinna być ich zgodność z konstytucją i zagwarantowanie praw człowieka, natomiast to ile to będzie kosztowało jest kryterium cząstkowym. Coś może być bowiem bardzo tanie, ale nie chroniące praw człowieka, a zatem bezsensowne z punktu widzenia celu państwa. Inne podejście do OSR mogłoby rodzić konsekwencje zbliżone do funkcjonowania regulacji zmówień publicznych, gdzie podstawowym kryterium stało się kryterium ceny, a wybór rozwiązania najtańszego często oznacza wybór rozwiązania złego.

 

W trakcie dyskusji podkreślono, że OSR jest nie tylko zagadnieniem prawnym ale i ekonomicznym, a w polskiej nauce prawa brak jest odniesień do finansowych skutków regulacji. Określenie kosztów odgrywa natomiast istotną rolę dla wprowadzenia danej regulacji, stanowi bowiem gwarancję realności i trwałości wprowadzanych rozwiązań. Ocena skutków regulacji powinna być dokonywana na każdym etapie procesu stanowienia prawa, i potwierdzana szczegółowymi analizami ekonomicznymi, żeby tworzone prawo nie zachęcało do jego obchodzenia. OSR należałoby wkomponować w cały system finansów publicznych (także w plany budżetu zadaniowego), czego brakuje w chwili obecnej.

 

Podkreślana została rola interesariuszy w badaniu OSR. Opinie interesariuszy powinny być brane pod uwagę również we wstępnych założeniach OSR. Siła konsultacji jest tym większa im są one szersze.

 

Uczestnicy byli z reguły zgodni z poglądem, iż nie jest potrzebne tworzenie scentralizowanego systemu oceny skutków regulacji poza powołaniem jednego ośrodka koordynującego i czuwającego nad standardami (określenie co powinna zawierać ocena oraz opisanie podstawowych procedur bez wdawania się w metodologię wykonywania OSR). Koniecznym wydaje się z jednej strony, stworzenie regulacji pozwalających administracji publicznej efektywnie korzystać z wiedzy ośrodków eksperckich, a z drugiej, istnienie sieci ośrodków tego typu. Bardzo istotna jest w tym zakresie rola edukacji odnośnie korzystania przez administrację z fachowej wiedzy. Przedstawiono ogólną propozycję powołania centrum eksperckiego przygotowanego do wspierania administracji publicznej w procesie tworzenia prawa.

 

Odnosząc się do zagadnienia metodologii opracowywania OSR większość ekspertów uznała, że nie ma możliwości zapewnienia jednolitości metodologii i obiektywizacji wyników. Powinny być natomiast wyznaczone pewne kryteria, których nie można byłoby zawężać. W różnych dziedzinach prawa będzie trzeba stosować różne metodyki, najlepiej badań ilościowych, gdyż są one najbardziej wiarygodne, a tam gdzie będzie to niemożliwe także jakościowych. Zróżnicowanie jest nieuniknione.

 

Konieczne jest rozróżnienie oceny skutków regulacji i oceny kosztów. W wypowiedziach pojawiła się propozycja stworzenia wyspecjalizowanej komórki rządowego centrum legislacji, która dokonywałaby wyłącznie oceny kosztów regulacji. Stworzenie ujednoliconej metodyki standardowego systemu obliczania kosztów pozwoli na porównywanie kosztów regulacji na poziomie krajowym oraz unijnym.

 

Prowadzący seminarium, Minister Olgierd Dziekoński podkreślił w podsumowaniu – wynikającą z przebiegu rozmowy - konieczność formalnego uregulowania wymogu sporządzania OSR. Obowiązek dokonywania oceny skutków regulacji i jej kosztów pewien dotyczyć wszystkich powszechnie obowiązujących aktów prawnych niezależnie od ich autora i charakteru (regulacja nowa, nowelizacja regulacji obowiązującej). W odniesieniu do oceny skutków regulacji wątpliwe wydaje się przyznanie możliwości dokonywania takiej analizy jednej wyspecjalizowanej instytucji.

 

Na zakończenie, Minister Dziekoński poinformował, że kolejne spotkanie eksperckie, współorganizowane z Instytutem Prawa i Społeczeństwa, dotyczyło będzie systemu monitoringu prawa i oceny skutków społecznych jego funkcjonowania.

 

Poleć znajomemu