przeskocz do treści | przeskocz do menu głównego
Oficjalna strona Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej
| |
A | A | A

Prezydent Rzeczypospolitej, konstytucja, referendum

 

1.

 

Ustrój demokratyczny jest jedynym i właściwym dla republiki mechanizmem powierzania i sprawowania władzy publicznej, a poszanowanie pluralistycznego charakteru społeczeństwa obywatelskiego, także przez neutralną głowę państwa i rządzącą opcję polityczną, posiadającą większość w parlamencie, jest nieodzownym składnikiem ideału republikańskiego, opartego na fundamentalnej idei państwa jako dobra wspólnego.

 

Elementem spajającym te dwa filary współczesnego państwa, ich wspólną podstawą organizacyjną i funkcjonalną, ale też moralną, powinno być prawo, poczynając od konstytucji, o społecznie akceptowanej treści i sposobie tworzenia uwzględniającym podmiotowość obywateli. I choć dla demokracji naturalnym tworzywem i przestrzenią rozwojową jest polityka, a republikę określają raczej wartości filozoficzno-prawne, ani demokracja, ani republika nie mogą istnieć w oderwaniu od prawa, zwłaszcza bez dobrej konstytucji.

 

Te ogólne i oczywiste założenia wymagają poszanowania przez uczestników republikańskiej organizacji państwowej oraz przez wszystkich aktorów demokratycznej sceny politycznej.

 

2.

 

Wysiłek twórców prawa, w tym konstytucji, jest zawsze zorientowany prospektywnie. Prawodawca nie opisuje zastanej rzeczywistości społecznej czy politycznej, ale tworzy pewien przyszłościowy projekt. Poszukiwanie rozwiązań nowych i optymalnych narażone jest niekiedy na pokusę subiektywizmu i arbitralności, czy niebezpieczeństwo nieodpowiedzialnego burzenia zastanego porządku prawnego i budowy nowego ładu od podstaw.

 

Pomiędzy respektowaniem tradycji i uwzględnianiem wymogów szybko zmieniającej się rzeczywistości, pomiędzy skrajnymi postawami i praktykami konstytucyjnego modernizmu: „zacznijmy wszystko od początku” oraz konserwatyzmu: „koła nie wymyślimy, już dawno to zrobiono” – zapewne istnieje Arystotelesowski złoty środek, choć bardzo trudny do rozpoznania i zastosowania.

 

Niewątpliwą wartością każdego procesu tworzenia prawa w państwie demokratycznym jest uwzględnianie stanowisk i oczekiwań adresatów prawa, co jednak wymaga wzniesienia się ponad poziom doraźnego interesu politycznego aktualnej większości parlamentarnej i rzetelnego uznawania państwa za dobro wspólne ogółu obywateli, Narodu.

 

3.

 

Prezydentowi Rzeczypospolitej przypada wybitna pozycja w ustroju państwa republikańskiego, jest on też szczególnie odpowiedzialny za jakość Konstytucji i stan jej przestrzegania. Model powszechnych i bezpośrednich wyborów (przyjęty w Polsce jeszcze w 1990 r.) przesądza o posiadaniu przez Prezydenta niewątpliwej i bardzo mocnej legitymacji przedstawicielskiej, udzielanej przez Naród jako źródło i podmiot władzy suwerennej w państwie. Prezydent jest wprost kreowany przez Konstytucję jako najwyższy przedstawiciel Rzeczypospolitej a zarazem ma status reprezentanta Narodu (w praktyce frekwencja i skala poparcia wyborców w liczbach bezwzględnych w stosunku do głowy państwa deklasuje odnośne wielkości, osiągane przez deputowanych do wieloosobowych organów przedstawicielskich: posłów, senatorów, czy radnych).

 

W rezultacie wyborów powszechnych Prezydent staje się przedstawicielem i rzecznikiem interesu całego Narodu, czyli wszystkich obywateli, niezależnie od ich sympatii czy przynależności politycznej a nawet od tego, czy i w jaki sposób wzięli udział w wyborach prezydenckich. Toteż urząd Prezydenta jest usytuowany przez Konstytucję poza obszarem bieżącej polityki, zwłaszcza partyjnej, na rzecz funkcji ogólnonarodowych: strzeżenia Konstytucji, czuwania nad suwerennymi prawami Rzeczypospolitej i godnego reprezentowania majestatu państwa (W. Sokolewicz). Funkcje, zadania i szczegółowe kompetencje Prezydenta Rzeczypospolitej nie mieszczą się tylko w obszarze władzy wykonawczej, stanowiąc potencjalnie istotny czynnik równowagi i roli bezstronnego arbitra politycznego (P. Sarnecki), czuwającego nad konstytucyjną ciągłością państwa i interweniującego w razie zakłócenia normalnych stosunków między poszczególnymi władzami państwa (L. Garlicki).

 

Bezstronność głowy państwa nie oznacza, iżby Prezydent miał pozostawać całkowicie bezczynny, aby nie narażać się na zarzut stronniczości, preferowania jednych a dyskwalifikowania innych spośród rozbieżnych oczekiwań pluralistycznego społeczeństwa, jego ugrupowań i polityków; większość działań wykonywanych w zakresie kompetencji głowy państwa ma znaczenie i skutki, kontekst lub wymowę polityczną.

 

4.

 

Formuła bezpośredniego wyboru Prezydenta przez obywateli powinna mieć jakiś wpływ na jego pozycję ustrojową, a zwłaszcza na zakres kompetencji i na jego realne znaczenie w funkcjonowaniu demokracji. Czy tak jest istotnie według Konstytucji z 1997 r.?

 

Wynikające z roty przysięgi Prezydenta (art. 130 Konstytucji) zobowiązania mieszczą się zupełnie w konstytucyjnym ujęciu funkcji i zadań głowy państwa (art. 126 Konstytucji): dochowanie wierności Konstytucji przypomina o najważniejszej ramie prawnej pełnienia urzędu, zaś strzeżenie godności Narodu i niezawisłej egzystencji Państwa oraz respektowanie dobra Ojczyzny i pomyślności obywateli odnoszą się do jurydycznych i aksjologicznych celów oraz granic sprawowania urzędu Prezydenta.

 

Rota przysięgi zakłada respektowanie przez Prezydenta standardu demokratycznego (także sama konstytucja została przyjęta oraz może być zmieniania jedynie w formule demokratycznej), ale zdecydowanie akcentuje sedno ideału republikańskiego. Odwołuje się bowiem w sposób niewątpliwy do podstawowej charakterystyki Rzeczypospolitej Polskiej jak dobra wspólnego wszystkich obywateli, zawartej w art. 1 Konstytucji, łącząc atrybuty istnienia państwa z pojęciem Ojczyzny w korelacji z pomyślnością obywateli.

 

A zatem, od chwili złożenia przysięgi i objęcia urzędu, Prezydent staje się nie tylko funkcjonującym, demokratycznie wyłonionym konstytucyjnym organem państwa, ale też personifikacją Majestatu Rzeczypospolitej i najwyższym depozytariuszem etosu republikańskiego.

 

5.

 

Powierzenie Prezydentowi ekskluzywnych funkcji głowy państwa oraz zadań strażnika Konstytucji i atrybutów suwerennej egzystencji państwa, wymaga w konsekwencji przyznania mu adekwatnych instrumentów prawnych, umożliwiających efektywne pełnienie tej misji ustrojowej.

 

Jednak dla wypełnienia przez Prezydenta roli gwaranta nie tyle „litery” obowiązującej Konstytucji, co raczej konstytucyjnego ładu ustrojowego, w tym zgodności z Konstytucją systemu prawnego, ale także dokonywania koniecznych zmian optymalizujących ustawę zasadniczą i cały porządek prawny, konieczne jest współdziałanie z właściwie wszystkimi segmentami władzy państwowej, ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą. Istniejące obecnie konstytucyjne wyposażenie instytucji Prezydenta w instrumentarium prawne, czyli konkretne kompetencje i formy ich realizacji, nie zapewnia mu pełnej autonomii decyzyjnej i wyłączności kompetencyjnej ani w sferze stanowienia prawa, ani jego stosowania. Jest to efektem świadomej decyzji twórców Konstytucji z 1997 r., dążących (zapewne pod wpływem oceny doświadczeń praktyki instytucjonalnej) do ograniczenia roli ustrojowej głowy państwa.

 

Konieczność współdziałania, choć stanowi oczywisty warunek sprawności państwa, potwierdzony w przepisach obowiązującej Konstytucji, stanowi też wartość należącą do sfery kultury politycznej i prawnej.

 

6.

 

Rola Prezydenta nie ogranicza się do ochrony obowiązującej Konstytucji, bowiem posiada on zarazem pełną legitymację, aby być aktywnym współtwórcą tego procesu. Obecnie w Polsce dojrzewa przekonanie, że optymalizacyjne przeobrażenia konstytucyjne są konieczne bynajmniej nie tylko w obszarze unormowania samej instytucji Prezydenta (i instrumentów prawnych związanych z jego zadaniami ustrojowymi), ale też w wymiarze ogólniejszym, dotyczącym zwłaszcza relacji pomiędzy władzami państwa, kwestii podstaw, celów i integracji europejskiej, systemu prawnego, czy szeregu wolności i praw człowieka, w tym szczególnie zdeprecjonowanych obecnie pracowniczych i socjalnych. Jest przy tym oczywiste, że fakt dokonania dotychczas jedynie dwu, drobnych nowelizacji Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r. (art. 55 w 2006 r. i art. 99 w 2009 r.) nie tyle wynika z doskonałości jej tekstu, co z nader utrudnionej procedury zmiany Konstytucji w warunkach rozdrobnienia politycznego parlamentu. Dlatego kilkanaście innych prób nowelizacji nie odniosło skutku.

 

Jednakże potrzeba poważnej refleksji i postulaty reformy konstytucyjnej, także w obrębie unormowania Prezydenta, nie mogą być podporządkowane ani swoistej interpretacji faktów, ani bieżącym interesom skonfliktowanych polityków; za punkt wyjścia i cel powinny natomiast przyjmować aksjologiczny fundament Rzeczpospolitej, jako państwa prawa i dobra wspólnego wszystkich obywateli.

 

7.

 

Prezydent jest jednym z podmiotów inicjatywy ustawodawczej (obok posłów, Senatu, Rady Ministrów i grupy co najmniej 100 000 obywateli), jest też jednym z nielicznych organów uprawnionych do zainicjowania procedury zmiany Konstytucji (obok posłów i Senatu), a wreszcie jednym z podmiotów, mogących zainicjować referendum, zarówno zwykłe (art. 125 ust. 2), jak i konstytucyjne (art. 235 ust.1 i 6).

 

Jak wiadomo, chociaż Konstytucja RP z 1997 r. po jej uchwaleniu przez Zgromadzenie Narodowe została zatwierdzona 25 maja 1997 r. w ogólnokrajowym referendum ratyfikacyjnym (przy stosunkowo niskiej frekwencji), w swoich postanowieniach istotnie zdeprecjonowała tę postać sprawowania władzy przez suwerenny Naród Polski. Referendum, będące bezpośrednio wyrażaną wolą obywateli Rzeczypospolitej, czyli w najwyższym stopniu demokratyczną formą sprawowania władzy, jest zawsze tylko fakultatywne (dopuszczalne), nigdy zaś i w żadnym przedmiocie obligatoryjne.

 

Konstytucja limituje dopuszczalność referendum konstytucyjnego tylko w odniesieniu do niektórych zmian ustawy zasadniczej, mianowicie dotyczących unormowania ustroju Rzeczypospolitej, wolności, praw i obowiązków jednostki oraz procedury nowelizacji Konstytucji (rozdziały I, II i XII obowiązującej Konstytucji).

 

Z kolei zwykłe referendum ogólnokrajowe, w sprawach o „szczególnym znaczeniu dla państwa” zależy w istocie od parlamentu i to w dwu aspektach. Może bowiem być zarządzone wyłącznie przez Sejm, albo przez Prezydenta za zgodą Senatu, wyrażoną kwalifikowaną większością głosów. Nie jest to rozwiązanie właściwe, skoro w przypadku zarządzania referendum konstytucyjnego, głowa państwa ma pozycję samodzielną. Co równie ważne, Konstytucja przyjęta w referendum bez wymogu minimalnej frekwencji, w ogóle nie dopuszcza inicjatywy przeprowadzenia referendum ze strony samych zainteresowanych, czyli obywateli, natomiast wymaga dla wiążącego charakteru wyniku referendum ogólnokrajowego udziału w takim głosowaniu ponad połowy ogółu uprawnionych obywateli. Nie rozróżnia przy tym referendum stanowiącego i konsultacyjnego, ani nie ustala, kogo i w jaki sposób ma wiązać jego wynik.

 

8.

 

Dotychczasowa praktyka referendalna w Polsce po transformacji ustrojowej była zróżnicowana. Obok głosowań z 1996 i 2015 r., kiedy nie osiągnięto wymogu minimalnej frekwencji i nie zapadły żadne rozstrzygnięcia w tym trybie, dwukrotnie przeprowadzono referenda skuteczne. Pierwsze w 1997 r. – konstytucyjne (bez wymogu frekwencji) i ostatnie, 7-8 czerwca 2003 r. – akcesyjne.

 

Absencja obywateli, rezygnacja z udziału w zarządzonym referendum, nie rodzi skutków prawnych, ale nie jest pozbawiona znaczenia; stanowi bowiem przejaw podziału na „rządzących” i „rządzonych”, przy obojętności albo nawet nieufności obywateli do inicjatorów i przedmiotu referendum. Może też wskazywać na to, że większość obywateli uznała jedynie instrumentalny czy koniunkturalny charakter zarządzenia danego referendum, dyktowany innymi względami, niż rzetelne dążenie do uzyskania rozstrzygnięcia ze strony Narodu. Nawet na gruncie obowiązującego, restrykcyjnego unormowania konstytucyjnego, możliwe jest jednak nadanie instytucji referendum właściwego wymiaru i realnej doniosłości dla kształtowania ustroju konstytucyjnego Rzeczypospolitej Polskiej.

 

9.

 

Zgłoszona 3 maja 2017 r. przez Pana Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej wstępna inicjatywa przygotowania referendum konsultacyjnego w sprawie potrzeby nowelizacji (zmiany) obowiązującej konstytucji ma charakter bezprecedensowy.

 

Z jednej strony, dotyczy bowiem problematyki konstytucyjnej, co jest i powinno być właściwym przedmiotem żywotnego zainteresowania ogółu społeczeństwa obywatelskiego, gdyż bezpośrednio go dotyczy, z drugiej, nie oznacza ograniczenia roli wypowiedzi obywateli do przyszłej decyzji: tak albo nie. Przeciwnie, inicjatywa ta oparta jest na założeniu, że Naród powinien mieć realny wpływ najpierw na określenie przedmiotu referendum, czyli ustalenie kierunków a nawet treści konkretnych postanowień nowej bądź nowelizowanej Konstytucji, a dopiero następnie - po przeprowadzeniu postępowania legislacyjnego w parlamencie, uwzględniającego wyniki konsultacji - na ich zatwierdzenie w referendum konstytucyjnym.

 

O ile sama myśl o potrzebie zmiany Konstytucji wpisuje się w trwającą w Polsce debatę polityczną i naukową na ten zasadniczy temat (przykładowo, 58. Ogólnopolski Zjazd Katedr i Zakładów Prawa Konstytucyjnego odbył się w Zamościu w dniach 2-4 czerwca 2016 r. pod hasłem: Zmieniać Konstytucję, czy nie zmieniać ?), o tyle taki model postępowania, angażujący od początku Naród w proces refleksji ustrojowej i współtworzenia konstytucji - jest nowatorski.

 

10.

 

Niezależnie od możliwych zastrzeżeń ze strony niektórych polityków, czy zawsze możliwych wątpliwości prawników (np. co do relacji i dopuszczalności sekwencyjnego stosowania art. 125 i 235 obowiązującej Konstytucji) – model ten, przygotowania i przeprowadzenia konsultacyjnego referendum konstytucyjnego, wpisuje się całkowicie w obowiązujące dziś zasady ustroju konstytucyjnego. Stanowi bowiem potwierdzenie istoty państwowości Rzeczypospolitej jako dobra wspólnego wszystkich obywateli i jest zgodny z podstawowym obowiązkiem obywatelskim troski o dobro wspólne, jest realizacją zasady suwerenności Narodu, uprawnionego do bezpośredniego sprawowania władzy także w sferze tworzenia prawa, a wreszcie, w perspektywie inicjatora i promotora tego przedsięwzięcia - w pełni odpowiada roli ustrojowej głowy państwa, Prezydenta Rzeczypospolitej, jako przedstawiciela Narodu i wyraziciela racji stanu Państwa Polskiego.

 

Projektowane referendum nie jest wymierzone w dzisiejszą ustawę zasadniczą, przeciwnie: służy autorytetowi Konstytucji, rozumianej jednak głębiej, niż tylko w kategoriach pozytywno-prawnego dokumentu, przeforsowanego przez określoną większość polityczną (dziś nawet nieobecną na scenie politycznej) i popartego przez znikomą grupę obywateli (w referendum 25 maja 1997 r. za przyjęciem konstytucji głosowało jedynie 6 396 641 obywateli na 12 137 136 biorących udział, spośród 28 319 650 ogółu uprawnionych). Referendum ma dotyczyć ustawy zasadniczej, jako prawdziwego dzieła suwerennego Narodu i prawnego wyrazu jego świadomej woli oraz szacunku dla wartości i zasad zasługujących na rangę konstytucji.

 

autor: prof. dr hab. Dariusz Dudek

Poleć znajomemu


Opuszczasz oficjalny serwis Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej


Dziękujemy za odwiedzenie naszej strony.

Zapraszamy ponownie.